Entsendung bei kurzen Aufenthalten in der EU/EFTA

Der Elektriker Beat wird von einer Schweizer Bauunternehmung für drei Tage auf eine grenznahe Baustelle in Feldkirch (Österreich) geschickt. Beats Arbeitgeberin kümmert sich vor Beginn des Einsatzes um die Ausstellung einer sogenannten Bescheinigung A1, die sie ihm vor der Abreise aushändigt. Beats Ehefrau Annette, die für eine Schweizer Bank tätig ist, wird fast zeitgleich an ein dreitägiges Seminar zur Tochtergesellschaft ihrer Arbeitgeberin nach Berlin geschickt, weiss jedoch nichts von einer Bescheinigung A1. Sie fragt sich, ob sie auch eine solche bräuchte?[1]

Sozialversicherungsrechtliche versus arbeitsrechtliche Entsendung

Grundsätzlich sind Personen in demjenigen Staat sozialversichert, in dem sie arbeiten (Erwerbsortsprinzip). Eine Ausnahme von diesem Grundsatz ist die Entsendung: Eine arbeitnehmende Person, die von ihrer Arbeitgeberin oder ihrem Arbeitgeber für einen zeitlich limitierten Einsatz in die EU/EFTA geschickt wird, kann in ihrem bisherigen Sozialversicherungssystem versichert bleiben und zugleich von der Sozialversicherungspflicht am Einsatzort befreit werden.[2] Wird die Entsendung dem zuständigen Sozialversicherungsträger (in der Schweiz der AHV-Ausgleichskasse) gemeldet, kann dieser mittels

Bescheinigung A1 formell bestätigen, dass das bisherige Schweizer Sozialversicherungsrecht
anwendbar bleibt. Diese Meldung ist jedoch nicht zwingend.

Die sozialversicherungsrechtliche Entsendung sowie deren Meldung an den Sozialversicherungsträger ist von der arbeitsrechtlichen Entsendung und der damit verbundenen Pflicht zur Meldung des Aufenthalts und der Art der Dienstleistungserbringung an die zuständigen kantonalen Behörden des Arbeitsorts zu unterscheiden. Letztere ist unabdingbare Voraussetzung, um die Arbeit im Ausland überhaupt aufnehmen zu dürfen, und deren Nichtbeachtung regelmässig mit Sanktionen verbunden. Die Schweiz hat am 1. Juni 2004 im Rahmen der Personenfreizügigkeit mit der EU flankierende Massnahmen eingeführt, die Arbeitnehmende vor dem Risiko von Sozial- und Lohndumping schützen; auf europäischer Ebene bestehen mit der Entsenderichtlinie analoge Regelungen. Zu beachten ist aber, dass diese arbeitsrechtlichen Entsenderegeln keinen Einfluss auf die sozialversicherungsrechtliche Unterstellung haben.

Im Sozialversicherungsrecht wird bei einer Entsendung weder unterschieden, ob es sich bei der Tätigkeit z.B. um eine Auslandsgeschäftsreise oder eine Schulung handelt, noch ob die Tätigkeit im Ausland nur ein paar Stunden oder zwei Jahre dauert. Mit Bezug auf den Beispielfall sind sowohl Beat als auch Annette als Entsandte anzusehen. Ob eine Entsendung respektive Meldepflicht im arbeitsrechtlichen Sinne besteht, ist gesondert zu prüfen, da die Art der Tätigkeit und deren Dauer dabei eine Rolle spielen können.[3]

Die Bescheinigung A1: Wo beantrage ich sie?

Arbeitgebende, die Arbeitnehmende vorübergehend für einen Einsatz in die EU/EFTA entsenden, informieren die Ausgleichskasse, bei der sie angeschlossen sind, nach Möglichkeit im Voraus darüber [4]. Diese Meldung erfolgt entweder schriftlich über ein standardisiertes Formular [5] oder via die Webapplikation ALPS (Applicable Legislation Platform Switzerland). Die Ausgleichskasse prüft dann die Entsendevoraussetzungen [6]. ALPS wurde vom Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) entwickelt und wird seit 1. Januar 2018 von allen Ausgleichskassen für die Ausstellung der Bescheinigungen genutzt. Die Arbeitgebenden, die direkten Zugriff auf ALPS haben, können den Antrag auf Ausstellung einer Bescheinigung A1 auf unkomplizierte Weise direkt elektronisch einreichen.

Die Ausgleichskassen informieren die betroffenen EU-/EFTA-Staaten über die Entsendung elektronisch via EESSI (Electronic Exchange of Social Security Information) und stellen die Bescheinigung A1 aus.[7] Bei direktem Zugriff auf ALPS kann das Formular vom Arbeitgebenden ausgedruckt werden.

Diese webbasierten Lösungen haben die Verfahren erheblich vereinfacht und tragen entscheidend zur korrekten Unterstellung von grenzüberschreitend tätigen Personen bei.

Die Bescheinigung A1: Ist sie zwingend?

Die Bescheinigung A1 gibt Auskunft, in welchem Staat die Person sozialversicherungsrechtlich unterstellt ist. Zudem dient dieses Dokument dem Nachweis, dass die entsandte Person vor Ort von der Sozialversicherungspflicht entbunden ist. Die Bescheinigung A1 ist deklaratorischer Natur.[8] Dies bedeutet nicht nur, dass eine Entsendung grundsätzlich auch ohne deren Vorliegen gültig ist, sondern auch, dass eine Bescheinigung A1 bei Bedarf rückwirkend ausgestellt und nachgereicht werden kann. Sowohl das Bundesamt für Sozialversicherungen als auch ausländische Sozialversicherungsträger, wie z.B. das deutsche Ministerium für Arbeit und Soziales bestätigen, dass aus sozialversicherungsrechtlicher Sicht die Ausstellung einer Bescheinigung A1 für kurzfristige Geschäftsreisen, Schulungen und dergleichen in der Regel nicht als erforderlich erachtet wird.

Zu beachten ist, dass, sobald eine Person regelmässig in einem EU- oder EFTA-Staat Arbeitseinsätze leisten muss, keine Entsendung mehr vorliegt, sondern eine Mehrfachtätigkeit. Eine solche ist dem zuständigen Sozialversicherungsträger des Wohnsitzstaats zwingend zu melden, damit dieser die anwendbaren Rechtsvorschriften festlegen und ebenfalls eine Bescheinigung A1 ausstellen kann. Diese gibt darüber Auskunft, in welchem Staat eine Person für ihre sämtlichen Einkommen sozialversicherungsrechtlich unterstellt ist.

Eine Bescheinigung A1 wird ebenfalls dann ausgestellt, wenn jemand seine selbständige Tätigkeit vorübergehend in einem EU- oder EFTA-Staat ausübt.

Arbeitsrechtliche Massnahmen und Kontrollen

«Kein auch noch so kurzer Auslandeinsatz ohne A1» und ähnliche Schlagzeilen konnte man ab dem Frühjahr 2019 vermehrt lesen. Treuhandfirmen legten den Arbeitgebenden mit dem Hinweis auf teilweise hohe Bussgelder, die in gewissen Einsatzstaaten verhängt werden, nahe, in jedem Fall eine Bescheinigung A1 zu beantragen. Warum der «Hype» um die Bescheinigung A1, wenn aus sozialversicherungsrechtlicher Sicht keine solche vorgewiesen werden muss?
Einige Staaten verlangen eine solche Bescheinigung nicht nur für den Nachweis der anwendbaren Rechtsvorschriften im Bereich der sozialen Sicherheit, sondern auch zur Bekämpfung von Lohndumping und Schwarzarbeit.[9] Im Jahr 2017 haben z.B. Österreich und Frankreich ihre arbeitsrechtlichen Vorschriften und die damit verbundenen Kontrollen und Sanktionen verschärft. In der Schweiz wird die Bescheinigung A1 bei Kontrollen vor Ort lediglich als Nachweis der Selbständigkeit verlangt.

Es liegt also im Ermessen der Arbeitgebenden, ob sie für ihre Arbeitnehmenden, die sie für einen Einsatz ins Ausland schicken, eine Bescheinigung A1 beantragen und mitgeben wollen. In Branchen wie insbesondere Bau- und Transportgewerbe, in denen dies bekanntermassen verlangt oder für die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit vorausgesetzt wird und das Risiko von Kontrollen am Arbeitsort und Bussen besteht, ist dies sicher ratsam. Um keine unliebsamen Überraschungen bei einem Auslandeinsatz zu erleben, wird empfohlen, dass vor einem Auslandeinsatz abgeklärt wird, ob eine Bescheinigung A1 erforderlich ist. Bei auf wenige Tage beschränkten internen Schulungen, Seminaren oder Arbeitseinsätzen im Büro des Konzerns ist dies nicht nur regelmässig unnötig, sondern im Hinblick auf den Verwaltungsaufwand auch unverhältnismässig.

Im eingangs erwähnten Beispiel ist es somit nicht erstaunlich, dass Beat für seinen Einsatz auf der österreichischen Baustelle eine Bescheinigung A1 mitgegeben wird, Annette hingegen für ihre Geschäftsreise nach Berlin keine erhält, da sie eine solche höchstwahrscheinlich auch nicht braucht.

Entwicklung der Entsendungen in den letzten sechs Jahren

Im Zeitraum von 2015 bis 2020 ist die Zahl der Bescheinigungen A1 pro Jahr stetig gestiegen (siehe Grafik). Waren es 2015 noch rund 11000, waren es im vergangenen Jahr, trotz pandemiebedingter Einschränkungen, bereits rund 18900 Entsendungen. Auffallend ist der Peak im Jahr 2019. Dieser dürfte insbesondere auf den Hype um die Bescheinigung A1 und Unsicherheiten im Zusammenhang mit der Einführung verschärfter Vorschriften gewisser EU-Staaten zurückzuführen sein.

Ausblick: Diskussionen auf europäischer Ebene

Auf europäischer Ebene wird aktuell eine Änderung der Verordnung (EG) 883/2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit diskutiert; diese enthält die geltenden Entsendungsbestimmungen im Sozialversicherungsbereich. Durch das Europäische Parlament wurde im November 2018 der Vorschlag eingebracht, dass eine Entsendung nur dann zulässig sein soll, wenn vorgängig eine Entsendebescheinigung beantragt wurde. Eine Ausnahme würde allerdings für Geschäftsreisen gelten, wie etwa die Teilnahme an Seminaren, Verhandlungen über geschäftliche Vereinbarungen oder Schulungen. Die Europäische Kommission, der Rat und das Europäische Parlament konnten sich allerdings noch nicht einigen, wobei die Frage, in welchem Ausmass zwingend vorgängig eine Entsendungsbescheinigung zu beantragen ist, einer der umstrittensten Punkte der Revision darstellt. Bisher sind die Verhandlungen ohne Ergebnis geblieben und ein solches ist derzeit auch nicht absehbar.

Um den Bürokratieaufwand zu bekämpfen, startet die Europäische Kommission dieses Jahr zudem ein Pilotprojekt (ESSPass), das sich auch mit der Einführung digitaler Lösungen für die Beantragung und Ausstellung von A1-Bescheinigungen befasst.

[1] Sowohl Beat als auch Annette sind Schweizer Staatsangehörige.
[2] Eine Entsendung ist auch bei Anwendung eines bilateralen Sozialversicherungsabkommens
möglich.
[3] Für Details zum Meldeverfahren in der Schweiz: Weisungen und Erläuterungen zur Verordnung über den freien Personenverkehr (Weisungen VFP) des Staatssekretariats für Migration SEM.
[4] Art. 15 Abs. 1 Vo 987/2009.
[5] Antrag zur Weitergeltung des schweizerischen Sozialversicherungsrechts während einer vorübergehenden Tätigkeit im Ausland.
[6] Art. 14 Abs. 1 und 2 Vo 987/2009.
[7] Art. 19 Abs. 2 Vo 987/2009.
[8] Art. 15 Abs. 1 Vo 987/2009, 2. Teilsatz: «(…) diese Unterrichtung erfolgt im Voraus, wann immer dies möglich ist.»
[9] Vgl. «Die 10 häufigsten Fragen zum Formular A1»